政府采购价格目标的冲突

作者：谷辽海
发表时间：2005/7/19
来源：中国经济时报
http://www.cet.com.cn/20050719/GUONEI/200507192.htm

政府采购立法的主要目的之一就是要规范公共支出行为，管理好纳税人所缴纳的税金而形成的公共资金。为了使有限的公共资金能够更好地满足公共利益的需要，我国《政府采购法》第十七条作出了规定，即集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。这是我国法律第一次对公共采购执行机构提出的基本要求。那么非政府集中采购机构是否也必须执行这样的基本原则呢？只要代理公共采购业务，从法理上来说，答案自然是肯定的。但我国的《政府采购法》却没有明文规定招标公司在代理政府采购业务时也必须符合前述要求。我们先来看一个政府采购案例，然后再进一步进行分析和探讨。

２００４年１２月５日，供应商武汉某工程公司在当地采购人区卫生局的大楼装修施工项目政府采购活动中落标，中标公司是北京的一家建筑公司，该大楼的采购活动系由北京的一家带“中”字头的招标公司进行代理的。落标供应商认为，本次招标、评标等政府采购活动存在严重违规行为，其主要表现为：一是政府集中采购项目不能异地委托采购代理机构进行代理，更不能委托北京这家以营利为目的社会中介机构进行代理，此项目应该由湖北辖区的政府采购中心进行代理，招标公司无权代理；二是政府集中采购项目应当执行中标的采购价格低于市场平均价格的基本原则，中标供应商所投报价格远远高于质疑供应商所投报价格，也高于其余未能中标的二家供应商所投报价格。招标公司收到质疑供应商的书面质疑意见后，在法定期限内做出了这样的答复：其一，本次采购活动所适用的法律是我国的《招标投标法》，而非政府采购法，采购人区卫生局有权自由选择招标代理公司，不受地域的限制；其二，招标公司虽然接受政府采购项目的委托代理，但不属于政府集中采购代理机构，无须执行政府采购法所谓的“采购价格低于市场平均价格”的基本原则，中标供应商的中标价格是经过专家综合评审所确定的，符合法律规定。

笔者认为，不论是适用哪部法律，如果仅仅是采购的中标价格异议，那么采购人和招标公司都不存在违法之处。但我们也不能否定质疑供应商的非常合理的质疑理由。这一案件给我们提出了法律思考：一是以营利为目的的社会中介机构招标公司在代理政府采购项目过程中能否达到采购价格低于市场平均价格？二是集中采购机构的基本原则是否也同样适用于招标公司？三是招标投标法确定中标价格的标准是否需要与政府采购法相一致？

首先，目前要求招标公司达到集中采购机构的工作目标还存在着相当的困难，其原因主要有，其一，不规范的收费方式尚未有监督的执法主体。招标公司的利润来源之一是按照一定的比例向中标供应商收取代理费。中标价格越高，代理费收入也就越高。招标公司代理费收取方式严格上来说，是不符合我国其他法律规定的。委托代理，应该由委托人支付代理费，也就是谁委托，谁付费用。然而，我国的政府采购市场和招投标活动却处于畸形状态，是中标、成交的供应商向社会中介公司支付采购金额一定比例的代理费用，这已是一个完全公开的“秘密”。对于招标公司的不规范收费行为，国家发改委曾出台过一部收费办法的行政规章，但却无具体的监督执法机关。实践中，中标供应商也都很乐意地向招标公司支付代理费。毕竟“羊毛出在羊身上”。招标公司的代理费最终还是来源于国家财政资金。中标价格越高，公共资金支出的比例也就越高。只是“曲线救国”罢了。其二，不规范的市场竞争使然。我国大大小小从事招标代理业务的公司（名称各异，实质相同，有些称之为贸易公司）高达３０００多家，这支队伍每年还在不断地壮大。随之而来的是激烈的市场竞争。为了生存和更好地发展，招标公司就需要不断地在全国各地寻租，招揽代理业务，不断地提高回扣比例。在激烈竞争的环境下，如果采购价格压得越低，招标公司的获利空间自然也就会缩小，但给介绍采购业务的权力人的回扣却不会降低。

其次，只要从事政府采购代理活动，集中采购机构的基本原则应该同样适用于招标公司，但须立法予以明确。我国政府采购法第十七条对集中采购机构提出了四项要求，即采购价格要低于市场平均价格；采购效率更高；采购质量优良；服务良好。从前述来看，第一项虽然对招标公司有一定的难度，但只要这些公司涉足政府采购的代理业务，必须遵守政府采购的行为规范。相对于第一项来说，后三项实现起来容易一些，只有提高采购效率，及时满足采购人的需要，完成受委托的采购项目，同时保证采购质量，实现物有所值的目标，提高服务意识，招标公司的竞争力和业务量才会不断地提高和上升。

第三，法律确定的中标原则必须一致。世界上大多数国家确定中标、成交供应商的主要依据是供应商所报的价格，供应商报价越低就越具有竞争力。然而，我国的公共采购却恰恰相反。除了集中采购，几乎所有中标、成交供应商所报的价格越高往往越容易获得政府采购的蛋糕。虽然存在前述所分析的一些原因，但主要的根源还在于公共采购法律制度的错位。政府采购法和招标投标法在确定中标、成交供应商的标准是不一致的，也是相互冲突的。前者规定集中采购确定成交供应商的主要标准是采购价格，与国际政府采购规则基本一致；后者则不论是否为政府的集中采购，确定中标供应商的标准分别有两条，即综合评价标准和经评审的投标价格最低。根据《招标投标法》第四十一条规定，中标人的投标应当符合下列条件之一：（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。我们在实践中看到最多的是招标公司以综合评价标准确定中标、成交供应商。法律所确定的这一评标原则明显带有计划经济年代的特征，赋予采购主体极大的主观随意性和自由裁量权力，很难体现透明度和客观公正原则。在实际的政府采购活动中，采、供双方矛盾最大也是问题最多的就是综合评价标准。这一标准显然与我国政府采购法第十七条存在严重冲突。

根据以上所述，为了降低公共采购的交易成本，体现公共采购在节约财政资金、提高公共资金使用效益方面的优越性，我国的政府采购立法非常有必要对集中采购给予更多的关注，同时必须及时解决两部法律在确定供应商的采购价格方面所存在的冲突和错位。（１２）

（注：本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师）


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黑龙江省地方志编纂工作暂行规定
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第一条 为使我省地方志编纂工作法律化、制度化，有领导、有计划地进行，保证我省地方志工作健康发展，特制定本规定。
第二条 编纂社会主义新方志，是进行社会主义物质文明和精神文明建设的需要。编写出具有时代特点和地方特色的新方志，可为全省及各地区、各部门确定方针政策，制订建设规划和实行科学决策提供历史借鉴和现实依据；可为教育、科学、文化事业的发展，为进行爱国主义、社会
主义、共产主义和革命传统教育做出贡献。
第三条 地方志工作的重点是编纂省志、市志、县志。各市、地、县，省直各单位要认真完成所承担的修志任务。
第四条 编纂新方志必须以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导思想，坚持党的十一届三中全会以来所确定的路线、方针、政策，坚持四项基本原则，坚持改革，开放，搞活的总方针，在思想上政治上与中央保持一致。
第五条 新方志要详今略古，古为今用，着重记述当代历史和现状，力求反映当地自然、社会各方面的基本面貌。
第六条 新方志应继承和发扬我国历代修志的优良传统，贯彻“存真求实”的方针。在内容和体例上要坚持改革，努力创新，使社会主义的新型地方志做到思想性、科学性和资料性相统一。
第七条 编纂新方志涉及政治、经济、军事、教育、科学、文化各部门，必须在省、市、县各级党委政府领导下，建立地方志编纂委员会。地方志编纂委员是政府领导下的具有权威性的修志机构，一般由行政首长（省长、市长、县长）任编纂委员会主任，并要有一位主要领导主持修志
工作。
各级编纂委员会的主要任务是：负责制定修志的编纂方案和当前及长远的工作计划，定期研究解决编纂工作中的一些重大问题。
第八条 地方志编纂委员会，省直各单位地方志办公室，各市、地、县地方志办公室均为常设机构，按事业单位管理。所需编制由内部调剂解决。
各级修志机构主要是完成编纂新志与整理旧志的任务。志书编印出版后，还要做好编写年鉴、研究地方史、专业史，继续收集整理资料，为继续修志做准备工作。
第九条 各级修志机构要选配政治素质好，有专业知识和写作能力，又有志于修志的人员组成。实行梯队配备，并注意吸收胜任工作的退居二线和离、退休的老同志参加。特别要选好主编，实行主编负责制，并相应的配备副主编、编辑。
第十条 要动员和组织各部门、各行业、各个单位协同工作，调集行政力量、学术力量和社会各界力量与专业力量相结合修志。
第十一条 各级政府要为志书编纂工作创造必要的工作条件。修志经费要列入各级预算，解决好办公用房及修志人员的政治福利待遇等实际问题。修志要按文化部付酬规定付给稿酬；利用业余时间修志和聘请离、退休人员参加修志，也应给予适当的报酬。修志人员的专业技术职称，纳
入出版、科研系列或按原工作部门的职称系列评聘职称。
第十二条 新志书要坚持质量第一的原则。各级修志机构要加强分类指导和总纂，还要严格审稿制度。新编志书必须做到：观点正确，资料翔实，体例完备，特点突出，文风端正。
第十三条 要严格坚持“四级”审稿制度（即主编初审；专家、领导、修志人员联审；所属编委汇审；省志委终审），把好政治关、事实关、技术关、文字关，不经审查批准，不得擅自印刷出版。凡涉及党的方针政策和涉外、保密等重大问题，必须送当地党委审查。县志涉及上述问题
，应送上一级党委审查。市、县的志书还要送省审查。
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1987年8月26日