人民调解工作规范化建设的几点思考

大田县司法局均溪司法所 叶正镗

2002年9月，中办、国办转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，最高人民法院公布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，司法部颁发了《人民调解工作若干规定》，这三个文件的颁布，为我国人民调解制度的发展和完善注入了新的生机和活力，使新世纪的人民调解工作进入了一个新的发展时期。通过近年来的贯彻实施，人民调解工作取得了较好的成效，为预防和减少民间纠纷，避免群体性突发事件的发生，维护社会稳定作出了贡献。当前，社会主义市场经济发展的新形势和社会矛盾纠纷的新特点，给人民调解工作提出新的、更高的要求。面对新形势、新要求，如何更好地贯彻落实三个文件精神，推进人民调解工作的规范化建设，已成为一个重要而现实的课题。为此，笔者结合自身所从事的基层司法行政工作实践谈几点看法。
一、必须从健全网络体系上抓好组织建设规范化
人民调解的组织建设是开展人民调解工作的基础，是规范化建设的核心。对此，笔者认为应根据纠纷发生、发展的情况，本着科学、合理、管用的原则，按照“五有”、“四落实”的建设标准建立健全人民调解组织，形成以乡镇人民调解委员会为主导，村（居）人民调解委员会为基础，企业、区域性、行业性人民调解委员会和纠纷信息员为触角的多层次、宽领域、规范化的新时期调解组织网络体系。（1）积极建立和完善乡镇人民调解委员会。一是完善立法。根据我国有关法律法规规定，人民调解委员会是村（居）委员会设立的群众性自治组织，而乡镇人民调解委员会（包括区域性、行业性调委会）的设立依据仅有司法部规章，因此有必要通过完善立法，依法赋予乡镇人民调解委员会、区域性、行业性调委会更高的法律地位。二是针对前几年成立的乡镇司法调解中心（矛盾纠纷调处办）在性质、构成、工作范围和运行机制上不是严格意义上的人民调解，也不属于法定的行政调解，应当将其名称更改为“XX乡（镇）人民调解委员会”，以防止办事相互推诿的现象发生。二是明确乡镇调委会的工作范围，即负责调解本辖区内村、企事业单位人民调解委员会调解不了的疑难、复杂民间纠纷和跨村、跨单位的民间纠纷。（2）进一步巩固和发展村级人民调解委员会。村民委员会设立的人民调解委员会是我国《宪法》、《民事诉讼法》、《村民委员会组织法》、《人民调解委员会组织条例》规定的法定组织形式。实践表明，大量的民间纠纷是通过村级调委会解决的，村级调委会解决纠纷的方式已成为广大人民群众的首选方式，它是人民调解的工作基础，是广大人民群众民主自治的较好形式之一，要给予巩固规范，增强活力。（3）积极稳妥地发展乡镇企业和非公有制企业、区域性、行业性人民调解委员会。新时期乡镇企业和非公有制企业职工生产生活中的各种矛盾纠纷、工人下岗引发的劳资纠纷、企业与周边地区群众之间的矛盾纠纷已成为影响社会稳定的一个重要因素，因此建立和发展企业人民调解委员会已势在必行。我们要根据社会治安综合治理和维护社会稳定的要求，积极学习推广借鉴在企业设立人民调解组织的好做法、好经验，在具备条件的乡镇企业和非公有制企业建立人民调解组织。同时，要在消费者协会、大型集贸市场等区域性、行业性单位建立人民调解委员会或联合调解委员会。（4）进一步完善农村基层调解小组、调解员或纠纷信息员的调解网络。在设置调解小组、调解员或信息员上应不拘一格，建议以自然村（片）、车间、工区为单位设置调解小组，以生产组、楼院为单位设立调解员或纠纷信息员。这样既使网络的设置切合实际，又便于组织管理。
二、必须从完善内部管理上抓好制度建设规范化
制度建设是依法开展人民调解工作的重要保障，也是规范化建设的主要内容之一。人民调解组织必须建立起以岗位责任制为核心内容的纠纷排查、登记、学习、廉洁、考评、例会、统计、文书档案、回访等一系列规章制度，保障人民调解工作的规范运行。尤其要针对目前统计工作中存在的统计标准不一，漏报、甚至不报的现象，要通过规范化建设促使登记制度和统计制度的健全和完善。同时在纠纷信息传递与反馈制度方面，也存在纠纷信息反馈不及时，信息渠道不畅的问题，必须通过发展信息员队伍、建立纠纷信息报告有功人员奖励制度，切实改变这种状况。
三、必须从提高人才素质上抓好队伍建设规范化
人民调解员队伍的素质是人民调解工作质量、效果以及人民调解工作发展的决定性因素。这需要有一批具有较高政治、业务素质和文化水平、年富力强的人员加入到人民调解队伍中。但是，目前已建立的村级人民调解队伍素质状况不尽人意，有相当一部分村调委会调解员素质较差，不能完全适应新形势下改革和发展人民调解工作的需要。因此在今后工作中，要切实按照部颁规章的要求，从提高人才素质上下大力气加强人民调解员队伍建设。一是把好调解人员选配关，要把一些具有与新时期人民调解工作相适应的文化、法律素质（主任的文化程度至少在高中以上且要先通过法律常识考试）、为人公正、热心人民调解工作的人员吸收到人调队伍中。二是推广“首席调解员制”、“调解人员等级制”、“调解员聘任制”和“持证上岗制”等好的做法和经验。三是通过举办培训班、组织交流、经验演讲、以会代训、现场观摩等多种方式，加强对调解人员的岗前培训和在岗培训，提高他们的法律政策水平和道德水平、文化水平和调解工作技能。
四、必须从增强工作实效上抓好调解工作程序规范化
依法调解是民调工作的生命所在，这就要求我们必须牢固树立依法调解、规范调解的意识，实现调解纠纷程序的规范化，提高人民调解工作的社会公信力。一是调解纠纷的整个过程要坚持公开、公平和公正，切实保障依法调解，平等自愿，尊重当事人诉讼权利三项原则的落实。二是要特别重视提高人民调解协议的规范化水平，必须从深化民调改革的总体要求出发，改进并规范调解协议书的表述方式，使之与民事合同书在内容和形式上力求一致，为实现人民调解制度与诉讼制度衔接创造有利条件。在具体制作上要把握好针对性、逻辑性、规范性，遵行评判说理原则，达到有理有据，以理服人的效果。三是各级法院、法庭、司法行政部门要通过培训和检查评比等方式加强对各调委会的指导，避免调解纠纷违反程序，调解协议书说理不清、表达不充分，制作要件残缺等问题的发生，不断提高人民调解工作的规范化、制度化、法制化水平。
五、必须从落实专项经费上保障实现调解工作规范化
俗话说：“巧妇难为无米之炊”，经费保障是一切工作的基础，而对于调解不收费的人民调解工作来说更是迫切需要。省、市《实施意见》对办公设施的达标、经费保障落实等方面作了详细规定，要求各级政府要把人民调解工作各项经费纳入年度财政预算，但都缺少了对经费落实的督促检查机制。根据县《实施意见》，各调委会必须在明年全部实现规范化，但目前存在部分调委会连办公室都没有，调解员的工作报酬也无法落实，严重制约着人民调解工作的开展。为此，笔者认为上级的综治委、法院、司法行政部门要加强协调，积极争取当地党委、政府的关心与支持，把调委会主任的工作报酬纳入财政转移支付的范围；同时要建立健全经费落实的督促检查机制，把办公设施、经费落实以及专项使用情况作为综治工作考评的一项重要内容，实行重分考评，以使经费得以保障落实。


中国 国际开发协会


中华人民共和国与国际开发协会开发信贷协定


（企业住房与社会保障改革项目）
（签订日期１９９４年９月１６日）
　　中华人民共和国（借款人）与国际开发协会（协会）于一九九四年九月十六日签订本协定。
　　鉴于：
　　（Ａ）借款人在确认本协定附件二所述项目的可行性和优先性之后，已请求协会对本项目提供资助；
　　（Ｂ）借款人还要求国际复兴开发银行（银行）为融资本项目提供另外的贷款并基于同一天借款人与银行签定的一个协定（贷款协定），银行同意提供一笔总额贷款为二亿七千五百万美元（＄２７５００００００）的资助（贷款）。
　　（Ｃ）借款人和协会希望：在可行的范围内，本协定（信贷）所提供的信贷资金对项目支出的支付应先于贷款协定所提供的贷款资金；以及
　　（Ｄ）项目城市（本协定１．０２节（ｔ）段定义）在借款人的协助下将执行项目Ａ，Ｂ，Ｃ和Ｄ部分，或促使以上各部分的执行。作为协助的一部分，借款人将向项目城市提供本协定提供的部分信贷和贷款协定提供的部分贷款；以及
　　鉴于协会同意以上述情况为基础，协会同意按照本协定和同一天协会、银行和项目城市之间的项目协定规定的条款和条件，向借款人提供本信贷。
　　因此，本协定的缔约双方现协议如下：

　　第一条　总则；定义
　　１．０１节　协会于一九八五年一月一日施行的《国际开发协会开发信贷协定通则》（《通则》），删除其中第３．０２节的最后一句，构成本协定不可分割的一部分。
　　１．０２节　除上下文另有要求者外，在《通则》和本协定前言中的若干词汇均在其各自的文本中作出了相应的解释。下列新增词汇定义为：
　　（ａ）“北京”系指借款人的北京市；
　　（ｂ）“北京专用账户”系指本协定２．０２节（ｂ）（ｉ）所提及的账户；
　　（ｃ）“受益人”系指任何一家项目中间金融机构拟提供或已经提供住房分项贷款项目的住户或住房管理公司；
　　（ｄ）“类别”系指开发信贷协定附件一第一段表中所列各项；
　　（ｅ）“中央协调小组”系指本协定附件五第一节（ａ）中所提及的中央协调小组；
　　（ｆ）“中央专用账户”系指本协定第二节２．０２（ｂ）（ｖ）段所提及的专用账户；
　　（ｇ）“成都”系指借款人的四川省的成都市；
　　（ｈ）“成都专用账户”系指本协定２．０２节（ｂ）（ｉｉ）所提及的账户；
　　（ｉ）“财年”系指一月一日开始，十二月三十一日结束的一个日历年度；
　　（ｊ）“住房管理公司”系指按照借款人的法律作为合股公司并从事管理居民住房的任何一家公司；
　　（ｋ）“住房开发项目”系指本项目Ａ（３），Ｂ（３），Ｃ（３）或Ｄ（３）部分并由受益人使用住房分贷款实施的项目；
　　（ｌ）“住房贷款计划”系指本项目的Ａ（３），Ｂ（３），Ｃ（３）和Ｄ（３）；
　　（ｍ）“住房分贷款”系指由任一项目中间金融机构已提供或建议提供的部分信贷资金或根据分贷协议由项目城市转给项目金融机构部分信贷或贷款资金并提供给受益人用于住房开发项目的贷款；
　　（ｎ）“住房体制改革计划”系指项目城市实施的项目Ａ（１），Ｂ（１），Ｃ（１）和Ｄ（１）部分的计划；“其相应的住房体制改革计划”系指（ｉ）北京，项目Ａ（１）部分；（ｉｉ）成都，Ｂ（１）部分；（ｉｉｉ）宁波，Ｃ（１）部分和（ｉｖ）烟台Ｄ（１）部分；
　　（ｏ）“机构开发项目”系指本项目Ａ（４），Ｂ（４），Ｃ（４）和Ｄ（４）中由使用分贷款资金的中间金融机构实施的一个项目；
　　（ｐ）“有关项目部分”系指（ｉ）北京，项目Ａ部分；（ｉｉ）成都，Ｂ部分；（ｉｉｉ）宁波，Ｃ部分和（ｉｖ）烟台，Ｄ部分；
　　（ｑ）“贷款协定”系指借款人和银行同一天签定的协定，此协定可以随时修改；银行于一九八五年一月一日施行的《贷款和担保协定通则》（《通则》），的条款适用于本协定，及所有附件和补充协定；
　　（ｒ）“宁波”系指借款人的浙江省的宁波市；
　　（ｓ）“宁波专用账户”系指本协定２．０２节（ｂ）（ｉｉｉ）所提及的账户；
　　（ｔ）“项目城市”系指北京，成都，宁波，烟台；
　　（ｕ）“项目中间金融机构”系指任一同项目城市签定分贷协议的银行机构；
　　（ｖ）“项目协定”系指协会，银行和项目城市同一天签定的协定，此协定可以随时修改；该协定条款适用于所有项目协定的附件和补充协定；
　　（ｗ）“社会保障体制改革计划”系指项目城市所实施的Ａ（２），Ｂ（２），Ｃ（２）和Ｄ（２）部分；“其有关社会保障体制改革计划”系指（ｉ）北京，项目Ａ（２）部分；（ｉｉ）成都，Ｂ（２）部分；（ｉｉｉ）宁波，Ｃ（２）部分和（ｉｖ）烟台，Ｄ（２）部分；
　　（ｘ）“专用账户”泛指各专用账户；
　　（ｙ）“分贷协议”系泛指任一项目城市同中间金融机构之间按照项目协定附件一Ｄ．１部分签定的任何一份协议，该分贷协议可以随时修改，其条款适用于该分贷协议的所有附件；“分贷款”系泛指根据分贷协议提供的任何一笔贷款；
　　（ｚ）“烟台”系指借款人的山东省的烟台市；
　　（ａａ）“烟台专用账户”系本协定２．０２节（ｂ）（ｉｖ）所指的特别账户。

　　第二条　信贷
　　２．０１节　协会同意按照本开发信贷协定所规定或提及的条款和条件，向借款人提供一笔由多种货币组成的总额的条款和条件，向借款人提供一笔由多种货币组成的总额相当于五千三百一十万个特别提款权（ＳＤＲ５３１０００００）的信贷。
　　２．０２节　（ａ）本信贷金额可根据本协定附件一的规定从信贷账户中提取，用于支付（ｉ）已发生的，（或如协会同意，将要发生的），从账户中提取的用于受益人住房分贷款以满足用于住房开发项目合理的住房、货物和咨询支出；（ｉｉ）为项目（住房贷款项目除外）所需的，并应由本信贷资金支付的货物和咨询服务的合理费用；
　　（ｂ）为了实现本项目的目的，借款人应在协会可接受的商业银行，开设并保持五个美元专用账户。借款人应按协会满意的条件和条款，包括恰当地防止抵消、没收或扣押：（ｉ）项目Ａ部分账户；（ｉｉ）项目Ｂ部分账户；（ｉｉｉ）项目Ｃ部分账户；（ｉｖ）项目Ｄ部分账户；（ｖ）项目Ｅ部分账户；专用账户款项的存入和支取均应按照本协定附件三的规定办理。
　　２．０３节　截止日期应为二００一年六月三十日，或由协会规定更晚的日期；对于该更晚的日期，协会应及时通知借款人。
　　２．０４节　（ａ）借款人应按照协会在每年六月三十日规定的不超过百分之零点五（百分之一的二分之一）的年率，对不断变化的尚未提取的信贷本金，向协会交付承诺费。
　　（ｂ）承诺费应：
　　（ｉ）从开发信贷协定签字后第六十天（起算日）起始算，计算至借款人从信贷账户中提取款项或款项被注销日为止；以及
　　（ｉｉ）按发生日前的最后一个六月三十日所确定的年率或按上述（ａ）段的规定不时确定的年率计算。每年六月三十日确定的年率应适用于本协定２．０６节规定的该年的下一个付款日。
　　（ｃ）承诺费应：
　　（ｉ）在协会合理要求的地方交付；
　　（ｉｉ）在交付上不受借款人施加的或借款人领土内的任何限制的影响；以及
　　（ｉｉｉ）使用本协定根据《通则》４．０２节的规定所选定的货币，或按该节规定不时指定或选定的其他一种或几种合格的货币交付。
　　２．０５节　借款人应按百分之零点七五（百分之一的四分之三）的年率，对不断变化的已提取而尚未偿还的信贷本金，向协会交付手续费。
　　２．０６节　承诺费和手续费每半年交付一次，付款日为每年的一月一日和七月一日。
　　２．０７节　（ａ）尽管有下列（ｂ）段和（ｃ）段的规定，借款人应自二００五年一月一日始至二０二九年七月一日止，每半年偿还一次信贷本金，付款日为每年的一月一日和七月一日。在二０一四年七月一日以前，包括该期付款日在内，每期应付本金的百分之一点二五（百分之一又四分之一），此后每期应付本金的百分之二点五（百分之二又二分之一）。
　　（ｂ）当（ｉ）协会确定，以一九八五年美元不变价格计算的借款人的人均国民生产总值连续五年超过７９０美元时；及（ｉｉ）银行认为借款人的偿债信誉足以使用国际复兴开发银行贷款时，在经协会执董会审查、批准，并在执董会对借款人的经济发展情况给予适当考虑后，协会将对上述（ａ）段分期偿还条款进行修改，要求借款人将尚未到期的分期偿还金额每次增加一倍偿还，直至本信贷本金全部偿还为止。如借款人有此要求，协会也可修订这一修改办法，只要协会断定，这样的修订不改变因上述还款办法的修改而获得的让渡因素，即可要求借款人对已提取但尚未偿还的信贷本金部分，按与协会商定的年率交付利息，而不要求其部分或全部增加每期分期偿还金额。
　　（ｃ）在根据上述（ｂ）段的规定对条款进行修改后的任何时候，如果协会确定借款人的经济情况严重恶化，而借款人有此要求，协会可将该偿还条款再作修改，使之与上述（ａ）段中所列的分期偿还时间表一致。
　　２．０８　根据《通则》４．０２节的规定，现确定美利坚合众国的货币为指定货币。

　　第三条　项目的执行
　　３．０１节　（ａ）借款人申明其对实现本协定附件二中所确定的项目目标的承诺，为此：
　　（ｉ）借款人应克尽其职有效地实施项目Ｅ部分，以予以适当的财务、技术和行政管理提供项目所需的资金、设施、服务以及其他资源；及
　　（ｉｉ）不仅限于开发信贷协定或信贷规定的各项义务，借款人还将促使项目城市实施其在项目协定中规定的各项义务，实施或促使实施所有的行动，包括使项目城市能够为履行其责任提供所必需和恰当的资金、设施、服务及其他资源设施。不采取或不允许采取任何妨碍和干扰履行这些责任的行动。
　　（ｂ）借款人应按协会和银行满意的安排向每个项目城市转贷一定数额的信贷资金和贷款资金：包括如下条件：
　　（ｉ）提供本金的数额将是项目城市将信贷和贷款资金用于有关项目部分的住房，货物和咨询服务所需提取或支出等值（美元）单一货币或多种货币的价值（由从信贷账户或贷款账户提款或相应的转用账户支出的日期决定）。
　　（ｉｉ）借款人将在包括五年宽限期在内的二十年期间内从项目城市回收本金。
　　（ｉｉｉ）借款人将就已使用但未偿还的本金不时收取利息，其利率为根据项目协定２．０５节应用于贷款的浮动利率的８７％。
　　３．０２节　不仅限于本协定３．０１节的规定，除非借款人和协会另行同意，为保证有效的执行本项目，借款人应按照本协定附件５的规定采取措施。
　　３．０３节　除非借款人和协会另行同意，如下采购：（ａ）住房贷款项目之外的项目所需的货物，工程和咨询服务以及（ｂ）所有住房贷款项目所需的货物；工程和咨询服务，不管其资金来源，均应按照本协定附件４的规定办理。
　　３．０４节　借款人和协会同意每个项目城市将执行通则９．０３，９．０４，９．０５，９．０６，９．０７和９．０８节（有关保险，使用货物和咨询，计划和日程，登记和报告，维修和征地等）提及的按照项目协定２．０３节规定的各个有关项目部分的义务。

　　第四条　财务约文
　　４．０１节　（ａ）借款人应按照良好的会计惯例保存或促使保存能够适当地反映有关借款人的负责执行项目或一部分项目的部门和单位的运营、资金和支出的记录和账目：
　　（ｂ）借款人应：
　　（ｉ）促使由协会可以接受的独立的审计师，按照一贯运用的适当的审计原则，对本节（ａ）段提及的每一财政年度的各种记录和账目，包括与专用账户有关的记录和账目，进行审计；
　　（ｉｉ）促使尽快，最迟不应超过该财政年度后六个月，向协会提交由上述审计师所作的其范围及详细程度符合协会合理要求的经证实的审计报告；以及
　　（ｉｉｉ）向协会提交协会随时合理要求的涉及上述记录、账目及审计的其他材料。
　　（ｃ）于根据费用报表从信贷账户提款的所有支出，借款人应：
　　（ｉ）根据本节（ａ）段的规定，保存或促使保存反映这类支出的所有记录和账目；
　　（ｉｉ）应在协会收到最后一次从信贷和专用账户提款所在年度的审计报告之后的一年内保存或促使保存所有证明这类支出的记录（合同、定单、发票、账单、收据和其他证明文件；
　　（ｉｉｉ）使协会的代表能检查该记录。以及：
　　（ｉｖ）保证这些记录和账目包括在本节（ｂ）段所提交的年度审计之内，且这些年度审计报告包括其审计师单独的意见，即：在此财政年度期间所提交的费用报表以及报表准备的程序和内部控制是否可以证明相应的提款。

　　第五条　协会的补救措施
　　５．０１节　按照《通则》第６．０２节（ｈ）段规定，增加以下事项：
　　（ａ）任一项目城市未能履行项目协定中规定的其应尽的义务；
　　（ｂ）由于在开发信贷协定签字之后，出现特殊的情况使某一项目城市不能履行项目协定所规定的相应的义务。
　　５．０２节　按照《通则》第７．０１节（ｄ）段规定，增加以下事项：
　　发生了本协定第５．０１节（ａ）段规定的任何事件，且在协会就该情况通知借款人后继续持续了六十天；

　　第六条　生效日；终止
　　６．０１节　在《通则》１２．０１节（ｂ）段的含义范围内，特规定以下情况作为本开发信贷协定生效的附加条件即：
　　（ａ）按照本协定附件五１（ｂ）节作提及的规定，借款人已任用工作人员以协助中央协调小组实施其职责。
　　（ｂ）除与本协定生效有关的条件，所有贷款协定生效的前提条件已经满足。
　　６．０２节　以下的具体说明是对通则第１２．０２节（ｂ）的补充，并将作为提供给协会的意见：项目协定已经过项目城市正式授权或批准，且其条款对上述项目城市均具有法律约束力。
　　６．０３节　现规定本协定签字后九十天为《通则》第１２．０４节所要求的日期。

　　第七条　借款人的代表；地址
　　７．０１节　按照《通则》１１．０３节规定，借款人的财政部长被指定为借款人的代表。
　　７．０２节　按照《通则》１１．０１节规定，现确定如下地址：

　　借款人方面：
　　中华人民共和国北京三里河　１００８２０
　　财政部
　　电报挂号：北京　ＦＩＮＡＮＭＩＮ
　　电传号：２２４８６　　ＭＦＰＲＣ　ＣＮ

　　协会方面：美利坚合众国华盛顿特区　２０４３３，西北区Ｈ街１８１８号
　　国际开发协会
　　电报挂号：华盛顿特区　ＩＮＤＥＶＡＳ
　　电传号：２４８４２３（ＲＣＡ）　８２９８７（ＦＴＣＣ）
　　　　　　６４１４５（ＷＵＩ）　１９７６８８（ＴＲＴ）
　　本协定的缔约双方，通过其各自正式授权的代表，于上述日期在美利坚合众国哥伦比亚特区，以各自的名义在本协定上签字，以昭信守。
　　注：附件一、二、三、四、五、六略。

　　　中华人民共和国　　　　　　　　　国际开发协会东亚和
　　　　授权代表　　　　　　　　　　太平洋地区中蒙局局长
　　　　　杨洁篪　　　　　　　　　　　　　　霍　普
　　　　（签字）　　　　　　　　　　　　　（签字）