浅谈独立行使检察权的保障机制

重庆市黔江区人民检察院 杨宗福

独立行使检察权是指检察机关独立于其他机关、团体和个人，检察机关及其检察官在行使检察权时，只服从法律，不受任何其他机关、团体和个人的干涉。检察机关独立行使检察权有明确的法律依据，宪法第131条、刑事诉讼法第5条都做了相应的规定。但在现实中，独立行使检察权并没有得到有效的保障，不同程度地影响了检察机关维护公平正义的形象。本文拟从独立行使检察权的内涵、阻碍及原因、保障机制等方面进行浅显的探究，以期对正在进行的检察改革有所裨益。
■当前独立行使检察权的内涵
由于国家制度、政治体制和检察制度等各个方面的原因，我们所说的当前我国的独立行使检察权，只能是一种特殊样式的检察独立。具体表现为：
是业务独立而非政治独立。我国宪法和法律并未肯定检察院在国家基本权力结构中的独立。因为我们国家结构形式上，实行的是人大监督下的“一府两院”制。检察院相对于立法机关并非相互制衡的分权关系而系下位对上位的关系。检察官法律职务由人大任免，检察院向人大报告工作并接受其监督。在实质的权力关系上，所有国家机关必须接受中国共产党的领导，检察院与检察工作也不例外。虽然党的领导方式受到一定的限制，但检察院并不享有政治结构上即国家权力关系上的独立，这应无疑义。宪法和法律只是肯定了检察院在行使其职权时某种独立性，实际就是行使检察权过程中的业务性独立。这突出显示了我国检察院独立行使检察权的基本样态。
是检察院独立而非检察官独立。独立行使检察权应当包含检察院的独立和检察官的相对独立。尽管我们推行了主诉（主办）检察官制度，但是主诉（主办）检察官在行使职权过程中其权力也是有限的，也不能说是完全独立办案。因为在我国当今情况下，这在根本上由大的体制背景所决定，而且与检察官总体素质不高、对社会责任的承担能力较弱等状况相适应。
是有限独立而非充分独立。即使就业务性而言，这种独立也是有限的。这种有限性主要是因为，业务独立对政治独立存在一种依存关系，如果没有国家体制上的独立性，在检察权行使过程中也很难完全避免非程序化的干预。因为对检察院具有上位关系的权力实体可能利用直接指导、人事任免、经费控制等权力来通过检察院贯彻其意志。虽然这些权力实体可以自我抑制不一定是始终有效的，尤其在那些重大、敏感的刑事案件中。除了这种具有根本意义的体制性制约，我国当前的独立行使检察权还受到其他如检察体制障碍、经费保障不足且财政供应体制不顺、检察官资质与身份保障不够等多方面的限制，从而造成其独立行使检察权的程度十分有限。
■独立行使检察权的阻碍及原因
现实表明，影响独立行使检察权的现象还依然存在，检察院依法独立行使职权还有一定的阻力和障碍。主要表现在：
行政以权压法、干扰检察。不少地方行政首脑把检察院视为自己所属的一个部门，有的打着党委(政法委) 、政府的旗号，公然非法无理地干涉检察活动，运用手中的权力对检察院施加压力，甚至将自己凌驾于法律和检察院之上，强迫检察院按自己的意志办案，从而造成不公正的法律后果。
有关部门以监督为名，行干预之实。人民检察院接受国家权力机关的监督无可厚非，但是，有的领导个人以监督为名，肆意干预，甚至操纵检察院办案，要求检察院在办案过程中“言听计从”，采取具体的事前、事中干预，使检察院无所适从。
地方保护主义横行，严重扰乱了检察权的独立行使。某些机关和行政主管部门，对检察院进行无理控制和干涉，要求检察院为当地的利益服务，否则就指责检察院，或者在人财物等方面进行刁难，卡检察院的脖子，致使检察院独立行使检察权十分困难。
检察院办案等经费严重不足，难以独立行使检察权。目前西部地区财政普遍吃紧，这些地方的检察院尤其是基层检察院的办案经费严重不足，物质技术装备十分落后，有的检察院连起码的工作生活条件难以保障。极个别检察院不能正确对待这类困难，搞利益驱动，提高办案“积极性”, 抢办经济案件；有的办案人员到发案单位吃、住、行，甚至拉赞助，报销开支。等等，不一而足。其结果是使得检察院不能理直气壮地秉公执法，从而严重损害了检察院的执法形象。
产生上述障碍的原因十分复杂，究其要者：一是法制不完善。独立行使检察权虽然已被确认为宪法原则，但是缺乏具体的法律制度保证实施。二是监督机制不健全。各级人大及其常委会对检察院的监督，宪法和有关组织法只有原则规定，但其监督方法、具体措施、操作手段、违法后果仍不明确，对监督也缺乏应有界线。在这种情况下，独立与监督之间必然发生种种冲突和不协调。三是体制不合理。现行检察院体制方面的问题较多，最根本的是检察院在国家政治体制中的法律地位至今尚不明晰。尽管宪法确认了“一府两院”的原则地位，但并未真正落实，事实上检察院的地位取决于当地主要领导对法律的认识和检察院检察长的资历和威信。有的地方党委、地方政府甚至把检察院当作自己所属的一个部门，其检察活动也就不得不受制于各个方面。四是没有足够的物质和社会保障。现行的检察院经费管理体制基本上沿袭多年来计划经济体制下的管理方式和标准，以致许多地方检察院办案缺乏经费，案件不能及时办结；出差无充足的交通工具和防卫手段，案卷材料和检察官人身安全经常受到威胁，在住房、子女入学和就业等方面检察官还有许多后顾之忧，这使得检察院还没有足够的力量来抵制外部的干扰以有效地实施独立行使检察权。五是检察官素质偏低，缺乏独立行使检察权的能力和水平。检察院自身也有少数检察人员在人情、权力关系的压力和物质利益的诱惑下，徇私枉法，加之个别地方检察院思想政治教育和专业培训工作跟不上，检察官的政治素质和业务素质也影响了独立行使检察权。
■独立行使检察权的保障机制
党的十六大提出“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，那么，检察机关如何才能独立行使检察权呢？用什么机制来作保障？笔者以为可从以下方面考虑：
改革党对检察工作的领导方式。坚持党对检察工作的领导是社会主义国家不可动摇的基本原则，也是社会主义检察制度的一大特色。然而，如何加强和改善党对检察机关的领导，应当结合检察机关的特点进行研究和探讨。党对检察工作的领导应该主要是政治领导。要坚持党对检察机关的政治领导，就必须结合检察工作的特点，探索党对检察机关的领导体制。党必须在宪法和法律的范围内活动，这既是国家的宪法原则，也是党的组织和活动原则。宪法和法律已经把检察权授予给人民检察院，党的各级组织就不应当突破宪法和法律的规定直接插手具体的办案活动，影响具体案件的处理。如果党委或政法委直接领导和监督具体案件的办理过程，不仅打破了公检法三机关之间的分工制约关系，而且实际上使公检法三机关成为党组织的一个部门。这样，党组织包办代替检察工作就在所难免了。鉴于此，是否可以考虑把党对检察工作的领导法制化，国家最高权力机关将党中央关于加强对检察工作领导的基本方针、政策上升为法律。一是明确规定地方各级党委领导检察工作的职责及其权限。二是明令禁止“以言代法，以权压法”和其他违法干预检察的行为，以及发生这种行为并造成一定后果应承担的法律责任。三是在坚持党“必须以宪法为根本活动准则”和“党必须在宪法和法律范围内活动”的根本原则的前提下，党委或政法委对有影响的重大案件可以提出意见，但不应作出决定，究竟如何处理，由检察院按法定程序办理；党委常委会成员、特别是政法委书记，分管政法的副书记以至书记，都不应对个案的处理作“指示”，以避免个人意志在无形中给检察人员形成压力；地方党委在领导检察工作中，遇有政策与法律不一致的问题时，应无条件服从法律，不能以“因地制宜，结合实际”为由而否定国家统一的法律；作为党委办事机构的政法委员会，不应成为高居于检察机关之上的一个领导机关，而对案件的处理发号施令。四是明确规定人民检察院抵制各种违法干预办案的权利、职责、办法、措施及其程序。
为此，笔者建议：最高人民检察院成立党的工作委员会领导全国检察院的工作，直接对中央负责。地方各级人民检察院改党组为党委，上级检察院党委领导下级检察院党委，使党对检察机关的领导系统化，以保障党的政治领导。这不失为改善和加强党对检察工作的领导的最佳途径。首先，它可以在一定程度上克服地方保护主义和各级党委或政法委对具体案件的诉讼活动的干涉，避免某些地方党委以人事任免权为后盾，直接操纵地方检察院，干涉检察工作的正常秩序。同时，完全可以保持党对检察工作的政治领导。其次，它有利于保持和提高检察机关的领导干部的专业素质和道德素质，避免从党务、行政、军队甚至企业调入一些没有专业资历的干部任检察机关的重要领导职务。再次，它有利于根据“干部管理专业化”的原则，彻底打破行政干部的管理模式，创新和改革检察人事制度，真正发挥考评与任免机制对检察队伍的筛选与引导职能，从而保持和提高检察官的专业素质和道德素质。
改革人大监督机制。当前各级人大对检察机关的监督，主要是依照法定程序任免检察机关的检察员、检察委员会委员、副检察长、检察长，听取和审议检察院工作报告，对检察院的执法情况进行专项执法检查，视察检察院工作等。这些监督措施，应当说发挥了督促检察机关严格依法办案的积极作用。但是，人大对个案的监督、个别人大代表干预检察院办案等，在一定程度上给检察院独立行使检察权带来了阻碍。为此，笔者建议全国人大常委会尽快出台法律，以规范各级人大对检察机关的监督程序，使其监督更加合理化和有力度，发挥其应有的积极的作用。
改革检察人事管理体制。按照我国现行的检察人员管理体制，检察官通常是由本级党委组织部门推荐考察，由本级人大选举或者本级人大常委会任命的，上级检察机关虽然也可以参与一定的意见，但是实际上最终还是由地方党委说了算。鉴于此，笔者认为，应将检察机关人事管理权限交给上级检察机关，由上级检察机关为主进行考察、推荐，按照法定程序选举、任命。为体现党管干部的原则，地方党委也可以向上级检察机关建议人选，或者协助上级检察机关进行考察，但是最终确定人选的权力应掌握在上级检察机关党委的手中。
改革检察财政管理体制。保证检察机关足够的经费和物质条件，是独立行使检察权的必不可少的重要保障。目前我国实行的是中央财政与地方财政分灶吃饭的财政体制，地方各级检察院的经费，列支于地方各级政府的财政。地方经济状况好的，该地检察院的业务、办案经费就较充足，检察人员的工资福利待遇就好。反之亦然，有的连工资都没有保障，就不谈福利待遇了。这势必导致受利益驱动办案，导致司法不公。还有，由于检察院的经济命脉掌握在当地政府财政部门手中，开展检察工作中如遇到行政部门干预，很难挺起腰杆进行有效抵制。我们应当认识到，检察院执的是国家的法，无论其等级高低，都是国家的而非地方的检察院。所以要改革检察机关经费管理体制，可以考虑由中央财政统一列支检察经费，由中央财政拨付最高人民检察院，用于全国检察院的业务和工资福利等开支。
改革检察人员职务保障机制。要真正实现独立行使检察权，必须改革检察官的职务保障机制，使得检察人员不至于因为依法办案、抵制法外干预而受到打击报复，也不至于因为生活拮据而易为非法利益所驱动。我国检察官法虽然对检察人员的职务保障作了原则性规定，但是由于规定得不够具体、全面，特别是缺乏严密的程序，在实践中往往起不到应有的保障作用。比如法律规定，检察官工资由国家专门规定，而检察官法颁布近十年了，国家至今也没有就此作出规定，检察官实际上与一般公务员执行的工资标准一样。为此，笔者以为，首要的是通过修改检察官法，将检察官的惩戒、辞退等条件和程序予以细化和合理化，并规定有效的救济程序。同时要在统一司法考试、推进检察职业专业化、精英化的进程中，有步骤地提高检察官的薪金和福利待遇，逐步实现高薪养廉，提高独立行使检察权的水平。
当然，要真正实现独立行使检察权，以上保障措施远远不够，还需要其他的配套措施。司法独立的程度表征着一个国家的法治化水平和现代化程度，在这个意义上，独立行使检察权是中国实现法治和现代化的关键之一。而独立行使检察权是法治的基石之一，那么独立行使检察权在中国的命运，将直接决定着法治中国的命运。


浙江省绍兴市人民政府办公室


绍兴市人民政府办公室关于印发绍兴市抚恤优待对象医疗保障实施办法的通知

绍政办发〔2009〕76号
　
　
各县（市、区）人民政府，市政府各部门：
　　《绍兴市抚恤优待对象医疗保障实施办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻实施。




二○○九年四月三十日



绍兴市抚恤优待对象医疗保障实施办法

第一章 总　则




　　第一条 为了保障抚恤优待对象医疗待遇，根据《军人抚恤优待条例》、《浙江省军人抚恤优待办法》、《浙江省抚恤优待对象医疗保障办法》等有关规定，结合绍兴市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法适用对象为绍兴市户籍，且在绍兴市行政区域内领取定期抚恤金或定期生活补助金的以下抚恤优待对象：
　　（一）退出现役的残疾军人、红军失散人员、复员军人、带病回乡退伍军人；
　　（二）烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属；
　　（三）参战退役人员、参加核试验军队退役人员。
　　第三条 抚恤优待对象按照属地原则，参加相应的城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保障和新型农村合作医疗等医疗保障。保障抚恤优待对象在享受基本医疗待遇的基础上，按规定享受医疗救助和医疗补助，享受医疗服务优惠和照顾。
　　抚恤优待对象医疗保障工作由民政、财政、劳动保障、卫生等部门管理并组织实施。
　　第四条 抚恤优待对象医疗保障所需经费由当地财政统筹安排解决。
　　
第二章 医疗保障

　　第五条 一级至六级残疾军人按照属地原则及所在单位性质参加城镇职工基本医疗保险（含重大疾病医疗救助和公务员医疗补助，下同），并在此基础上按规定享受残疾军人医疗补助。残疾军人医疗补助费由当地财政负责安排。
　　（一）有工作单位的残疾军人随单位参加城镇职工基本医疗保险，应由个人缴纳的部分，由所在单位负责支付；所在单位无力参保和没有工作单位的，由民政部门统一办理参保手续，按有关规定和标准缴费，其资金由当地财政安排。
　　（二）残疾军人按规定享受基本医疗保险待遇，在此基础上享受残疾军人医疗补助（补助额度原则上按不超过离休干部医疗待遇控制）。补助范围为：
　　1．在个人帐户不足支付后，符合基本医疗保险支付范围的门诊费用。
　　2．符合基本医疗保险支付范围，按比例由个人自付部分住院医疗费用及起付标准以下住院医疗费用。
　　3．纳入《浙江省基本医疗保险药品目录》和《浙江省基本医疗保险医疗服务项目目录》范围的药品、检查项目、诊疗项目由个人自负部分医疗费用（不包括床位费及医用材料限额以上部分费用）。
　　4．按规定办理转院、转外地就医后，符合基本医疗保险支付范围，按比例由个人承担部分医疗费用。
　　第六条 七级至十级残疾军人旧伤复发，已经参加工伤保险的，按国家和省工伤保险规定享受工伤保险待遇；其所在工作单位未参加工伤保险的，享受本单位因公（工）伤残职工相同的待遇；所在单位无力参保和没有工作单位的，保障经费由当地财政予以解决，民政部门负责办理。
　　七级至十级残疾军人旧伤复发以外的医疗费用，烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属、解放战争复员军人、建国后复员军人、带病回乡退伍军人、享受生活补助的参战和参加核试验军队退役人员的医疗待遇，按以下规定执行：
　　（一）有工作单位的随所在单位参加城镇职工基本医疗保险，单位和个人按照有关规定缴纳医疗保险费，单位和个人无力支付的，经民政、劳动保障、财政部门审核确认，由当地财政予以解决；城镇无工作单位人员参加城镇居民医疗保障，农村人员参加新型农村合作医疗，个人缴费部分由当地财政全额补助。
　　（二）已参加城镇居民医疗保障或者新型农村合作医疗的，其住院费用按城镇居民医疗保障或者新型农村合作医疗规定报销后的部分，由民政部门参照城镇职工基本医疗保险报销范围的规定，按以下标准给予医疗补助：七级至十级因战残疾军人75%；七级至十级因公残疾军人65%。烈士遗属85%；因公牺牲军人遗属75%；病故军人遗属65%。解放战争复员军人65%；建国后复员军人、带病回乡退伍军人、享受生活补助的参战和参加核试验军队退役人员55%。
　　（三）上述抚恤优待对象的门诊医疗费用按其抚恤补助标准的10%给予发放，包干使用，超支不补。所需门诊医疗补助经费，有工作单位的由单位负责发放；无工作单位的由当地财政根据年度预算在年初一次性拨付。
　　红军失散人员、抗战复员军人纳入城镇职工基本医疗保险管理范围，其医疗保障待遇按照省有关规定执行。
　　第七条 抚恤优待对象持《中华人民共和国残疾军人证》或《浙江省抚恤优待证》在当地指定医疗机构办理重点优抚对象医疗卡手续。
　　抚恤优待对象持医疗卡在当地指定医疗机构就诊，其普通门诊挂号费、门诊诊疗费（药费）、住院药费等按照当地惠民医疗政策给予减免，以上减免项目所需经费由当地财政负责支付。
　　抚恤优待对象凭医疗卡或其他有效证件，到医疗机构就诊时，享受优先挂号、优先就诊、优先取药、优先住院等优待。
　　第八条 抚恤优待对象持医疗卡在指定医疗机构就诊，符合医疗保险支付范围的住院和门诊医疗费用，在按保险支付标准核减费用并按第七条予以减免后，个人自负部分给予分段救助，救助办法按照当地贫困群众医疗救助制度的标准执行。
　　
第三章 组织实施

　　第九条 抚恤优待对象医疗保障工作由市、县两级民政、财政、劳动保障、卫生等部门在各自职责范围内管理并组织实施。各部门应密切配合，切实履行各自职责。
　　第十条 民政部门负责审核认定抚恤优待对象身份，将符合条件的人员纳入城乡医疗保障和救助范围；统一办理无工作单位和所在单位无力参保的一至六级残疾军人参加城镇职工基本医疗保险等手续；按照预算管理要求编制年度抚恤优待对象医疗补助资金预算，报同级财政部门审核。
　　第十一条 财政部门负责将抚恤优待对象医疗补助资金列入本级财政预算，并会同有关部门加强资金管理和监督检查。
　　第十二条 劳动保障部门负责将符合条件的抚恤优待对象纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保障，按照规定保障参保抚恤优待对象享受相应的医疗保险待遇。
　　第十三条 卫生部门负责将符合条件的抚恤优待对象纳入新型农村合作医疗，加强对医疗机构的监督管理，规范医疗服务，完善优惠政策，提高服务质量，落实优质服务措施，保障医疗安全。
　　第十四条 指定医疗机构应公开对抚恤优待对象优先、优惠的医疗服务项目，在挂号、就诊、取药、住院等服务环节实行优先、优惠待遇，完善并落实各项诊疗规范和管理制度。
　　各地指定医疗机构应按规定的用药目录、诊疗项目和医疗服务设施提供优质医疗服务。积极创造条件，在2009年8月底前，在指定医疗机构对当地抚恤优待对象实行医疗费“一站式”结算服务，对抚恤优待对象医疗费中非个人自付部分，应在其医疗终结时同步结算。对患危急重病的抚恤优待对象，应实行先就医后结算等医疗救助措施，确保抚恤优待对象患病后得到及时治疗。
　　第十五条 各地民政、财政、劳动保障、卫生等部门要加强协调配合，实行抚恤优待对象医疗费用信息共享，按照方便、快捷的原则，尽可能减少结算环节，简化操作程序。
　　第十六条 抚恤优待对象患疑难重症需转院或到外地治疗的，由原指定医疗机构出具证明，经所在地民政、劳动保障和卫生部门核准，按有关规定办理转院手续。
　　第十七条 抚恤优待对象具有多重抚恤优待身份的，按就高原则享受一种医疗待遇。
　　第十八条 抚恤优待对象医疗保障工作管理单位及其工作人员有下列行为之一的，由其主管单位责令改正，依法给予行政处分或纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）违反规定审批抚恤优待对象医疗保障待遇的；
　　（二）在审批抚恤优待对象医疗保障待遇中出具虚假证明的。
　　第十九条 抚恤优待对象所在单位未按规定落实相应待遇的，由所在地劳动保障部门责令限期改正；逾期仍未履行的，依法予以处罚。
　　第二十条 抚恤优待对象有下列情形之一的，不得给予补助优待：
　　（一）违反规定在非指定医疗机构就医及购买药品发生的医疗费用；
　　（二）因自杀、自残、斗殴、酗酒以及涉及违法犯罪行为等所发生的医疗费用；
　　（三）出国、出境期间发生的医疗费用；
　　（四）因交通事故、医疗事故及其他赔付责任支付的医疗费用。
　　第二十一条 抚恤优待对象虚报骗取医疗报销经费、优抚医疗补助资金的，由民政部门给予警告，并限令退回非法所得；情节严重的，停止其享受医疗保障待遇。
　　第二十二条 本办法自发布之日起实施。本市以前有关规定与本办法不一致的，以本办法为准；上级有新规定时，按上级规定执行。