民商证据制度改革探究

刘京柱


内容提要:我国对民商证据制度问题的研究方兴未艾,建立一套系统而具体的证据法律制度,是促进依法治国和民商事活动迅捷、有序发展的迫切需要,也是司法机关实现司法公正的有力保障。本文结合审判实践,借鉴中外有关证据学说,就民商事证据制度改革中的举证责任制度、证据解释规则以及证据间的效力层次、举证责任时效和证人作证制度的完善等问题作了初步的探究。
关键词：证据制度 改革 完善
对证据问题特别是对民商事证据问题的研究在我国还比较薄弱，虽然我们在司法活动中不停地强调“以事实为根据”,但我国至今尚未建立起一套系统而具体的证据法律制度。毋庸置疑,我国的市场经济还欠发达,处理民商事案件的经验和对经验教训的总结还比较缺乏,加之在司法实践中,由于长期受到“重实体轻程序、重事实轻规范”观念的影响,司法工作人员对证据规则的理性认识缺乏,感性认识也甚寥寥①。随着我国社会主义市场经济法律体系的基本匡定,民商事活动迅猛发展,民商事纠纷无论是数量上还是复杂程度上都较计划经济机制下有了大的飞跃,这迫切要求我们建立一套完整的证据认定和运用的规则(司法制度)以规范司法行为,使法官在要件事实(指相对于法律构成要件之生活事实)真伪不明时,能适用这一规则,并能提高对证据审查的科学化、技术化,进而衡量各种利益,实现司法公正。基于此,笔者拟借鉴中外有关学说,汲取相关司法判例和司法解释的营养,尝试就民商事证据制度改革的几个问题进行探究，以期抛砖引玉,对民商事诉讼证据立法和司法审判实践有所裨益。
一、改革举证责任制度
举证责任是指诉讼上无法确定某种事实(确立一定法律效果的权利发生或消灭所必要的事实)的存在时对当事人产生的其所主张的有利的法律效果不被承认的法律后果。②这种无法确定在举证上表现为当事人举证不能或不充分,人民法院依职权也无法查清要件事实的真伪，其后果是当事人承担全部或部分败诉的风险责任。依通常规则,法院进裁判,必须先确定作为裁判基础的事实关系是否存在,然后才适用相应的法律来判断其法律效果。如果法院经过证据调查,表明当事人所主张的事实,其存在或不存在的问题得到确定,则不产生待证事实存否不明的现象,从而不发生法院无法适用法律进行裁判的情形;但,如果法院及各方当事人，由于缺乏证据无法明确待证事实是否明确时，就会在诉讼上发生事实存否不明的现象。法官仍须对案件作出裁判,因为国家禁止法官以事实不清为理由拒绝对案件作出裁判。此时,法官必须居于国家设置民事诉讼制度之目的(解决纠纷或维护法律秩序)承担裁判义务。③法院裁判的结果,要么是原告败诉,要么是被告败诉。面对败诉的不利情况,谁应就何种事实负举证责任?在要件事实存否不明的场合,谁应遭受败诉的判决?这种法律问题就是举证责任的分配问题。我国民事诉讼法第64条第1款规定:“当事人对自己提出的主张,有责任提供证据”。依我国权威学者的解释,该条文设立了举证责任分担的一般原则,即:(1)当事人双方都应负担举证责任;(2)谁主张事实,谁举证。就是说无论是原告、被告,还是第三人,谁主张一定的事实(包括肯定事实和否定事实),谁就有责任提供证据证明该事实。④但该规定及其学理解释,没有就何人应就何种事实负责举证,以及在要件事实存否不明的场合,法院应对何人作出败诉判决的问题,为法官提供判决的标准。我国民诉法上的举证责任分配问题,尚没有形成完整的理论体系。我国民诉法第64条所规定的“谁主张谁举证”实质上并未明确何人应就何种事实先进行举证的问题,而法官又必须对诉讼作出判决,法官只得任意指定其中一方当事人先进行举证,在其无法举证,而人民法院又不能调查到有关证据的情况下，则作出对该方当事人不利(全部或部分败诉)的判决,这显然有失公正。如笔者曾审理过一起代销家具纠纷案件,原告向被告索要代销的家具款并提供了被告出具给的注明家具名称及价格的凭证,而被告予以反驳(否认)称原告的家具尚未售完,要求退还剩余家具,而经法院查明被告同期为原告等多人代销家具,一审法院责令原告举证证明被告处的家具不是自己的,因原告举证不充分而被判决驳回诉讼请求。在二审中,我们合议庭认为,原告主张积极事实(家具已售完)并提供了被告出具的注明家具名称、数量及价格的收到家具凭证,而被告主张消极事实(家具未售完)却不能提供证据表明尚存的家具是原告的,故二审改判被告向原告偿还剩余家具款。本案存在一个如何理解举证责任分担的问题。民事诉讼中的查证与审证相分离是必然要求,依照我国现行审判方式改革的有关规定,在参加诉讼的当事人和人民法院之间,当事人承担主要的举证责任,法院只在审案必须时才进行一定的证据收集调查活动。即将法官的庭前调查取证活动限制到最低限度,使法官把主要精力放到审查判断证据上。对此,有必要建立证据审查和采纳、证据排斥、证据推定以及证据的运用等一系列证据规则。确定一系列的证据规则,既利于法院直接依据当事人提供的证据作出结论,避免不必要的查证,又利于法院在双方证据矛盾而又无法查实的情况下正确确定举证责任的分担,避免不必要的自由裁量,另外也可杜绝伪证现象的发生。⑤民事诉讼中的证据规则主要包括:
(1)建立证据的申请、审查和异议制度。即对于当事人需要通过法院行使权力介入诉讼而收集证据的,由当事人提出申请,法院在审查后作出是否调查取证的决定。当事人有权在法院认为该案件不属其应调查取证的范围时提出异议,不提出异议者,在上诉审中将丧失出示该项证据的权利。
(2)确立“证据优先”原则。“证据优先”指当事人的一切主张必须有毫无可疑之证据相佐证,一方当事人不能以此推翻另一方当事人时,就必须承担败诉的后果。它摒弃了法官“自由心证”所带来的弊端,真正体现出当事人举证责任的意义。
(3)明确规定证据的审查判断原则,也即根据我国的司法实践,借鉴世界各国司法制度,规定一个适于我国国情的原则来规范法官审证的思维。这种审证规则应当是法官在双方当事人都认可或无正当理由反驳的基础上,借助科学的逻辑推理、判断科学、因果关系论、说服学、心理学、认知心理学的理论和知识等,从探索人在进行判断时的具体过程和思维规律入手,认可、排斥和矫正人的判断活动,达到法官的内心确信,以确立证据的证明力,从而弄清案件事实。
(4)明确举证责任分担的基本原则。举证责任分担上应遵循如下原则:根据法律或经验法则,或根据法律政策的精神,以公平及诚实信用原则为基础,就当事人之间的待证事实,参酌其请求及主张,合理地分配举证责任。照此原则,举证责任的分担,法律有明文规定的依法律,法律虽无明文规定但有经验法则可依循的依经验法则；既无法律规定又无经验法则的,则根据公平和诚实信用原则进行合理的分配。⑥在实体法对举证责任分配有明确规定的,依规定；在没有明文规定,即发生法律漏洞或规定不足时,在解决举证责任分配问题上,法院可利用法律解释方法予以补充。在损害赔偿问题方面,例如医疗纠纷、交通事故、产品责任、环境公害等损害,法院应在受害人的举证责任方面,利用责任的分配,使之趋于公平。
二、在立法或司法解释上明确证据的解释规则以及证据间的效力原则。
对证据的解释,必须遵循鼓励诚实信用、维护公平交易、尊重商业习惯和保护商业利益的原则。⑦证据间的效力问题,指不同的证据或同一种类的证据间的效力层次问题,也即在两个以上的证据间何者更具优先采信的效力。作为裁判案件事实的法官,必须自觉遵守并科学地完善证据规则,坚持尽量以最有证明力的证据定案,时刻提醒自己不要盲目自信已经达到绝对真实,以谦虚诚实的态度对待人类判断能力的局限。在证据间的效力层次上应遵循以下主要原则:
　(l)书面合同的明确规定优于根据常理推定得出的结论；
　(2)两份原件存在冲突时,则经手写体涂改者其真实性劣于未经改动者；
(3)主管部门出具的证明优于其他部门出具的证明；
(4)与事件发生时间近的证人证言回忆优于与事件发生时间远的回忆；
(5)证人提供的对与其有亲属或者其他密切关系的当事人有利的证言，其证明力一般弱于其他证人证言；
(6)对事实的正面证明优于侧面分析；
(7)推定证据不能对抗原发证据；
(8)当事人在庭审质证时对证据明确表示认可,此后又反悔的,不能推翻已认定的证据；
(9)对格式合同有争议条款的解释,制作者相对方的解释优于制作者的解释；
(10)一项文件中,手写部分的效力优于印刷部分；
(11)当事人发现先前的陈述不利于己时的更正陈述劣于最初的不利于己的陈述。
以上列举的几项证据间的优先效力问题尚不能涵盖所有情形,笔者提出这一问题仍然是基于证据的解释原则,力求最大限度地发现事实,使证据所证明的事实更逼近于自然事实,进而法官能作出更相对公正合理的裁判。
三、建立和完善举证时效制度
所谓举证时效,是指当事人必须在一定期限内举证,方为有效,超过一定期限举证,人民法院可不予采纳。其目的主要是保证案件的审限,提高办案效率,实现诉讼经济,体现诉讼效率和效益的价值取向以及保证当事人诉讼地位平等(进攻与防御力大致均衡)。由于我国民事诉讼法没有明确规定举证时效制度,加之法官和当事人审限观念不强,当事人举证具有很大的随意性,许多案件由于当事人举证不及时而不得不无期限地延期开庭或多次开庭,成为造成案件久拖不决的一个重要原因。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第76条规定“人民法院对当事人一时不能提交证据的,应根据具体情况,指定其在合理期限内提交。当事人在指定期限内提交确有困难的,应在指定期限届满之前,向人民法院申请延期,延长的期限由人民法院决定。”该条规定实际上包含有举证时效的含义,但由于该规定尚不十分明确,尤其是合理期限的确定上,法官自由裁量权缺乏必要的约束,加之当事人的举证时效意识不强,造成这一规定在实践中并未真正落实。2004年4月1日起施行的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》(以下简称《规定》)第三十二条至第三十六条及第四十二条、第四十四条虽对举证时限作出了一定的规定，但对理论界提出的答辩失权制度未予明确，且对当事人在举证期限内不提交证据材料的，一方面规定“视为放弃举证权利”，另一方面又规定在二审和再审程序中当事人仍可提供“新的证据”(在《规定》第四十一条对一、二审程序中“新的证据”的范围作了界定；第四十三条第二款明确了“视为新的”证据的情形；第四十四条第一款解释了再审程序中“新的证据”的范围。)这种规定从某种意味上反映了最高审判机关难以绕过现行法律规定(如民事诉讼法第一百二十五条第一款规定“当事人在法庭上可以提出新的证据”，第一百七十九条第一款第(一)项“有新的证据，足以推翻原判决裁定的”等)进行制度创新，又想通过司法解释有所作为却不想冒太大风险(如被指责为“造法”)的矛盾心态。
笔者认为，按举证责任的形式来划分,可将举证时效划分为主张人举证时效、反驳人举证时效和对应人举证时效三种。这三种举证时效在法律后果上所产生的效力明显不同:主张人对其所主张的事实不能在举证时效届满举证,或不能提供证据线索供法院调查取证的,其主张法院将不予支持,主张人将承担不利于己或可能败诉的后果；反驳人在对他人的主张提出否定时,要在一定期间提出足以推翻他方主张的证据,否则,就要承担反驳不能成立的法律后果。反驳人如果能够提出足以推翻他方全部或部分主张的证据而不按期提出证据的视为其放弃权利,也应承担不利的法律后果;保存对他方有利证据的对应人,在接到法院通知后的有效期间内,应及时把有关证据提交法院，如逾期不交，则认定主张人所主张的某项事实不存在,并由对应人直接承担或同义务人连带承担因此而产生的法律后果。由于社会成员间确实客观地存在着先天条件和后天环境的差别,确实存在着弱者和强者的差别,故在举证责任期限上不宜搞“一刀切”,当事人及其代理人的素质高低直接关系到举证责任是否能够被真正落实。基于我国各个地区的经济发展水平和群众的法律意识有较大差别、法官在分配举证责任和限定举证责任期限上,应首先考虑到地区经济发展不平衡、人口素质差异大等“本土”特点,将两种庭审方式有机地结合起来。在具体操作过程中,承办法官应注意根据不同对象,采用不同的方法,使当事人的举证能力尽可能地得到发挥，力求使诉辩双方的攻击与防御能力大致均衡。为更好地体现设立举证责任时效制度的优越性,在当前的司法实践中,法官应不失时机地对当事人的举证进行指导,行使好释明权，视案件的具体情况限定当事人的举证期限,并向其讲明有能力在限定期限内举证而不举证的法律后果,对当事人不能自行举证而又提供证据线索向法院申请查证的，法院也应本着认定负责的精神，依法审查判断是否属应予准许情形，依职权进行调查取证。对经依职权进行调查后仍无法查证的,仍由当事人承担法律后果。
四、完善证人作证制度,建立具有中国特色的证人权利保障机制
1、我国民诉法第七十条明确规定“凡是知道案件情况的单位和个人,都有义务出庭作证,有关单位的负责人应当支持证人作证”。这就决定了证人的客观性，在人身上的不可替代性,证人不能指定、更换和代替,该规定只原则性地规定了作证是公民应尽的义务,但既为法定义务,违反此义务应受何种惩罚并无具体规定。实践中,明知案件真相而拒不作证的现象较为普遍,直接阻碍了司法审判公正的实现。为此,宜在立法上增设拘传条款,对经正当合法传唤无正当理由拒不到庭的证人拘传到庭;被拘传到庭仍然拒绝作证的,对有意作伪证,隐匿、毁灭重要证据或隐匿罪证的,或者对司法工作人员及其他诉讼参与人进行侮辱、诽谤、殴打伤害、报复陷害的,可以妨害司法机关诉讼活动的行为适用训诫、责令具结悔过、罚款、拘留的强制措施；情节严重构成犯罪的,可于立法中规定“藐视法庭”罪,予以刑事处罚。同时立法上应明确国家工作人员有前述行为的从重处罚,并由主管机关酌情予以行政处分。
2、建立对证人的经济补偿制度。证人作证尤其是出庭作证,需花费一定时间精力和费用,还会影响证人的工作或生产经营活动。如果没有必要的经济补偿,不仅有失公平,而且客观上会大大影响证人作证的自觉性,从而影响案件裁决的质量,所以有必要建立证人作证的经济补偿制度。证人出庭作证的误工费、交通费、生活补助费、住宿费等应比照有关法律规定予以补偿。补偿费用宜在诉讼费用中列支,由败诉方负担。《规定》第五十四条第三款规定：“证人因出庭作证而支出的合理费用，由提供证人的一方当事人先行支付，由败诉一方当事人承担。”在审判实践中，宜由法院对当事人所提供的证人因出庭作证而产生的误工费、交通费、生活补助费、住宿费等予以审查，组织当事人各方进行质证并最终确定费用的合理数额，责令提供证人的一方当事人先行支付，并最终根据争讼案件的裁判结果确定当事人各方承担的费用数额。
3、严格对证人的人身、财产的保护措施。实践中,为阻挠证人向法院提供证词,当事人或其近亲属不惜采取种种手段,如对证人进行威胁、侮辱、诽谤、殴打、损坏财产等,使证人不愿不敢出庭作证,从而掩盖其行为违法的目的。对此类行为,无论是发生在诉讼过程前,还是诉讼中或诉讼行为结束后,都应依法予以严惩。我国现行刑法第307条、308条分别对以暴力、威胁、等方法阻止证人作证或者指使他人作伪证的以及对证人进行打击报复的作出了刑罚规定。对情节严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。在民事诉讼中,因伪证而致重大损失的亦应比照刑法作出相应规定,给伪证人以刑事处罚。
4、规范证人参与诉讼的程序,建立证人具结制度。根据我国国情和文化传统,应建立证人立保证书及宣誓制度。证人宣誓在西方各国是早已确立的一项制度,实践证明,这一手段可以有效地约束证人本身的行为,保证其作证的真实性和可信性,同时也能够体现法律的权威和法庭的庄严。
5、明确证人的权利义务。法律应明确规定证人的义务有:(l)接到司法机关通知后,应当按时到场或到庭作证;(2)依法作证,除有特殊情况的以外,都应当出庭作证;(3)应当如实提供证言,不得有意作伪证或隐匿毁灭证据;应当客观陈述亲身感知的事实，不得使用猜测、推断或者评论性的语言；不得宣读事先准备的书面证言；(4)在法庭上应当接受审判人员、公诉人、当事人、辩护人、诉讼代理人的询问和质证;(5)应当遵守法庭秩序,不得哄闹法庭或者侮辱、诽谤、威胁、殴打伤害司法工作人员或者其他诉讼参与人;(6)对于涉及国家秘密、商业秘密和公民个人隐私的证据,除向司法机关如实提供外,应当保密。证人的权利包括:(1)有权使用本民族语言、文字陈述证言；(2)除与系争事实有关的问题外,不接受询问；(3)有权阅读自己陈述的笔录,认为记录有误的,可以请求更改、补正;(4)因出庭作证受到的经济损失,有权要求补偿;(5)得到保护,不受不相关的、不适当的或侮辱性的提问和暴力或侮辱性行为的侵害；(6)对他的留待时间不得超过案件审理利益所需要的期限；(7)证人的答复可能使其被判有罪和遭受刑罚的,有权不予回答,但法律另有规定者除外;(8)证人的人格名誉不受侵犯,证人的答复可能损害其名誉的有权不予回答,除非其名誉正是系争事实或者是可以推断出系争事实的事实。
综上,笔者对民商证据制度的几个问题提出了改革或完善的建议,应当说时下理论与实务界对民商证据问题的研究方兴未艾,对中国证据法的启蒙与发展起到了催化剂的使用。笔者建议我国在证据法的立法上,应少走弯路,在总结中国本土司法经验的基础上,大胆借鉴国外证据制度立法上的一些先进成份和丰富经验,洋为中用,尤其是汲取判例所确定的证据规则的营养,使我国的民商证据制度建设成为推进依法治国和市场经济的法律动力。
注释:
① 陈敏：《中国民商证据规则草案(讨论稿)1998.9.1》，载《仲裁与法律通讯》1998年第4期,第32页
② 叶自强：《举证责任及其分配标准》，载梁慧星主编《民商法论丛》第七卷,第168页
③ 陈刚：《证明责任法的意义》，载《现代法学》1999年第2期,第99页
④柴发邦主编：《中国民事诉讼法学》，中国人民公安大学出版社1991年版第335页
⑤庄淑珍、向俊：《浅谈我国民事审判方式改革的新举措》，载《法学评论》1995年第2期,第69页
⑥同②第209页
⑦同①第34页


河南省鹤壁市人民政府办公室


鹤壁市土地储备实施办法

　　第一章 总 则

　　第一条 为加强土地资产管理，优化土地资源配置，合理利用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 鹤壁市城市规划区范围内国有土地储备工作,适用本办法。
　　第三条 本办法所称土地储备，是指市土地收购储备中心受市政府委托依据本办法的规定，运用市场机制，将通过征用、收回、收购等方式取得的国有土地依法储存，进行前期开发利用，以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府垄断土地一级市场的行为。
　　第四条 市土地收购储备中心受市政府委托，在鹤壁市土地收购储备管理委员会指导和监管下，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。
　　第五条 城市规划区范围内的下列国有土地应当进行储备：
　　（一）无土地使用权人或者土地使用权人不明的土地；
　　（二）新征建设用地。国家重点工程、市政基础设施等项目用地除外；
　　（三）土地使用期限已满被依法收回的土地；
　　（四）被依法收回的荒芜、闲置的国有土地；
　　（五）其它可以依法收回的土地；
　　（六）因单位搬迁、解散、撤消、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨的国有土地；
　　（七）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和又不具备转让条件的土地；
　　（八）因依法实施城市规划或进行旧城区改造，市政府指令收购的土地；
　　（九）土地使用权人申请市土地收购储备中心收购的土地；
　　（十）其他需要进行储备的国有土地。
　　第六条 土地储备实行申报制度。城市规划区范围内凡符合本办法规定的储备条件的国有土地，其土地使用权人应当向市土地收购储备中心申请土地储备。
　　第七条 市土地收购储备中心应根据产业结构调整及城市建 设规划和市区土地的实际利用状况，制定土地储备计划。土地储备根据计划和规划，可以采取实物储备、定金或赊账储备、红线储备等多种储备方式。
　　第八条 市土地收购储备中心可以依照法律、法规及本办法的规定将新征建设用地、依法收回、收购的土地进行前期开发利用及预出让土地使用权。
　　土地收购储备应依法办理土地权属变更登记手续。
　　第九条 市国土、财政、计划、规划、建设、房产、经济等部门应按各自职责，做好土地储备的相关工作。
　　第十条 土地使用权被依法收回或收购的单位或个人,必须按期交付土地，并做好土地储备的相关工作。

　　第二章 土地使用权收购储备

　　第十一条 无土地使用权人或者土地使用权人不明的土地和依法收回的土地、新征建设用地，直接由市土地收购储备中心进行土地储备。
　　收回土地的程序，按法律、法规规定的程序进行。
　　第十二条 集体土地征用储备的程序：
　　（一）市土地收购储备中心持拟征用地块的界址图，申请规划选址，规划部门及时提供规划选址定点红线图。
　　（二）市土地收购储备中心持规划选址定点红线图及有关资料，办理征地报批手续，征地事务工作可委托有关部门办理。经济技术开发区规划范围内的，由经济技术开发区土地办负责征地事务工作。发生的税费由市土地收购储备中心支付。
　　（三）经有批准权的人民政府批准征用后纳入储备。
　　第十三条 本办法第十一条以外，需储备的土地，由市土地收购储备中心按规定进行收购。
　　第十四条 土地收购的程序：
　　（一）申请收购。凡符合储备条件的土地，其土地使用权人向市土地收购储备中心申请收购。
　　（二）权属核查。市土地收购储备中心对申请人提供的土地和地上物权属、土地面积、地上物面积、四至范围、土地用途等情况进行实地调查和审核。
　　（三）征询意见。市土地收购储备中心根据申请人提出的申请和实地核查情况，向市城市规划行政主管部门征求控制性详规意见。
　　（四）费用测算。市土地收购储备中心根据调查审核结果，会同有关部门进行土地收购补偿费用的测算评估；实行土地置换的，要进行相应的土地费用测算。
　　（五）方案报批。市土地收购储备中心根据土地权属调查、收购费用测算的结果，提出土地收购的具体方案，报市土地收购储备管理委员会审批。
　　（六）签订收购合同。收购方案经批准后，由市土地收购储备中心与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》。
　　（七）收购补偿。市土地收购储备中心根据《国有土地使用权收购合同》约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用；实行土地置换的，进行土地置换的差价结算。
　　（八）权属变更。市土地收购储备中心根据《国有土地使用权收购合同》约定支付收购定金后，原土地使用权人与市土地收购储备中心共同向市国土部门、房产管理部门申请办理权属变更登记手续，并向市规划部门备案。
　　（九）交付土地。根据合同约定的期限和方式，原土地使用权人向市土地收购储备中心交付被收购的土地和地上建筑物；被收购的土地使用权一经交付，即纳入土地储备。
　　第十五条 土地使用权人申请土地收购必须提供下列资料：
　　（一）土地收购申请书；
　　（二）法人资格证明书；
　　（三）授权委托书；
　　（四）营业执照；
　　（五）土地使用权合法凭证；
　　（六）房屋所有权合法凭证；
　　（七）土地平面图；
　　（八）主管部门意见；
　　（九）市土地收购储备中心认为其他需要提交的资料。
　　第十六条 《国有土地使用权收购合同》一经签订，即产生法律效力，双方当事人必须全面履行合同约定的各项义务。
　　第十七条 实施收购的土地属以出让方式取得的，原《国有土地使用权出让合同》自《国有土地使用权收购合同》生效之日起予以解除。
　　第十八条 土地收购补偿费可通过以下方式确定：
　　（一）土地收购补偿费按收购土地的开发成本确定。其中，出让的土地使用权的收购补偿费还应包括对土地使用权人已支付的土地出让金的补偿，但应扣除原土地使用权人已实际使用土地期间应付出的出让金部分。
　　（二）由市土地评估机构依据市政府公布的市区基准地价和国家有关规定进行评估，并经市国土资源局依法确定。
　　（三）按住宅用地和工业用地基准地价开发成本部分的中间价确定。
　　（四）按收购合同约定的土地拍卖、招标所得的比例确定。
　　以土地置换方式进行储备的，按本条（一）、（二）、（三）、（四）项规定的方式分别确定置换土地收购补偿费，由市土地收购储备中心与原土地使用权人结算差价。

　　第三章 储备土地前期开发利用

　　第十九条 市土地收购储备中心可以对收购储备的土地通过以下方式进行土地前期开发利用：
　　（一）前期开发。市土地收购储备中心在储备土地预出让或招标、拍卖前，完成储备土地地上建筑物及附属物的拆迁、土地平整和设施配套等前期开发工作。
　　（二）土地利用。原土地使用权人交付土地后，储备土地预出让或招标、拍卖前，市土地收购储备中心可以将储备的土地单独或连同地上建筑物依法出租、抵押、临时改变用途。
　　第二十条 储备土地前期开发利用中涉及土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押、临时改变用途及地上建筑物、附属物拆迁的，市土地收购储备中心持有关用地批准文件及《国有土地使用权收购合同》，依法到有关部门办理审批或登记手续。
　　第二十一条 储备土地前期开发利用活动应当遵守国家法 律、法规、规章和市政府的有关规定，不得损害公众利益。

　　第四章 储备土地的信息发布

　　第二十二条 储备土地的信息发布，是指市土地收购储备中心依据国家有关规定，将其储备土地的位置、四至范围、面积、用途以及拟定的招商方案，定期向社会公布的行为。
　　第二十三条 市土地收购储备中心储备土地的信息，应当每 季度发布一次。发布的同时，应抄送有关部门备案。
　　第二十四条 储备土地的信息发布，应当与建设用地信息发布制度相衔接，按照建设用地信息发布的要求，实施储备土地的信息发布。

　　第五章 土地供应、土地使用权预出让

　　第二十五条 储备土地使用权预出让，是指市土地收购储备中心受市政府委托将收购储备的土地进行出让前的准备、约定开发单位、收取土地开发补偿费用的行为。
　　第二十六条 市土地收购储备中心应对拟出让的储备土地的 收购、前期开发成本进行测算，拟定储备土地的招商方案。
　　第二十七条 城市规划区内的储备土地使用权，用于商业、旅游、娱乐和商品住宅项目建设的，应通过招标、拍卖、挂牌出让的形式确定开发单位。其他储备土地使用权，可通过招标、拍卖、挂牌出让的形式确定开发单位，也可通过协议形式约定开发单位。
　　第二十八条 以招标、拍卖、挂牌出让形式直接出让储备土地使用权的，由市国土资源局按照法律、法规、规章的规定组织招标、拍卖、挂牌。
　　第二十九条 以协议形式进行储备土地使用权预出让按下列程序进行：
　　（一）确定土地预出让地块。市土地收购储备中心根据土地储备方案及规划条件，确定拟出让土地的位置、四至范围、土地面积及用途。
　　（二）发布预出让信息。市土地收购储备中心根据储备土地的实际情况，对条件成熟的土地公开发布土地使用权预出让信息。
　　（三）审查开发资信。由开发单位提出申请，市土地收购储备中心对开发单位资信进行审查；属经济技术开发区规划范围内的，由经济技术开发区和市土地收购储备中心对开发单位资信进行审查。
　　（四）约定开发单位。市土地收购储备中心与提出申请的开发单位按照我市公布的基准地价，对开发条件、资金支付方式、支付期限、交地期限等方面进行协商，约定受让的开发单位；经济技术开发区规划范围内的，由经济技术开发区和市土地收购储备中心约定开发单位，地价由经济技术开发区根据我市基准地价商市国土资源局后，市国土资源局报市政府批准。
　　（五）预出让方案报批。开发单位约定后，市土地收购储备中心填写《国有土地使用权预出让报批表》，将储备土地使用权预出让方案提请市国土资源局审查，由市政府审批。
　　（六）签订预出让协议。市土地收购储备中心与约定的开发单位签订《国有土地使用权预出让协议书》，《国有土地使用权预出让协议书》作为《国有土地使用权出让合同》的附件。
　　（七）支付补偿费用。开发单位应根据协议约定的期限、金额和方式，向市土地收购储备中心支付土地开发补偿费用。开发单位持《国有土地使用权预出让协议书》分别向计划、规划部门办理有关审批手续，并向市国土部门申请办理建设用地审批及土地正式出让手续。
　　第三十条 招标、拍卖、挂牌出让或者以协议方式供地所得出让金按规定上缴市财政。
　　第三十一条 《国有土地使用权预出让协议书》应具备以下内容：
　　（一）土地的位置、面积；
　　（二）规划用途、规划指标；
　　（三）土地开发补偿费的金额、付款进度和方式；
　　（四）交付土地的期限和方式；
　　（五）双方约定的其它权利和义务；
　　（六）违约责任；
　　（七）纠纷的处理。
　　第三十二条 土地开发补偿费包括土地收购、储备、预出让过程中发生的实际成本。

　　第六章 储备中心资金运作管理

　　第三十三条 储备土地资金运作受市财政部门的管理与监督。
　　第三十四条 市土地收购储备中心的收购储备资本金由市财政拨款。市土地收购储备管理委员会根据市土地收购储备中心实际需求，按宗地将土地收益的一定比例注入市土地收购储备中心，逐步充实资本金，增强土地收购储备能力。
　　第三十五条 市土地收购储备中心可以采取贷款等融资途径，筹集、管理储备资金。
　　第三十六条 储备土地经市国土资源局出让后，土地出让金按规定上缴市财政专户，市财政按照土地净收益的5%返还市土地收购储备中心作为业务经费。

　　第七章 法律责任

　　第三十七条 土地使用权符合收购条件、土地使用权人未申请进行土地储备而擅自转让土地使用权及其地上建筑物、附属物的，有关部门不得为其办理审批和登记手续。
　　第三十八条 市土地收购储备中心未按本办法规定支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除收购合同。
　　第三十九条 原土地使用权人未按本办法规定交付被收购的土地及地上建筑物的，或者在交付土地的同时，擅自处理其地上建筑物、附属物的，市土地收购储备中心有权要求原土地使用权人改正并继续履行合同。原土地使用权人逾期不履行的，由市土地收购储备中心申请人民法院强制执行，并可要求原土地使用权人赔偿相应的经济损失。
　　第四十条 开发单位未按本办法规定交纳土地开发补偿费的，市土地收购储备中心有权解除储备土地使用权预出让协议，其交付的定金不予返还，并可要求预约的开发单位赔偿相应的经济损失。
　　第四十一条 开发单位未按本办法规定依法办理用地审批及土地出让手续的，市土地收购储备中心有权解除预出让协议,已交付的定金不予返还。
　　第四十二条 有关土地收购储备、前期开发利用、预出让中的其他纠纷，争议双方可在合同或协议中约定向仲裁机构申请仲裁或者依法向人民法院提起诉讼。
　　第四十三条 土地储备工作人员玩忽职守、滥用职权、给国家、集体造成重大损失和利用职务上的便利，索取或非法收受他人财物，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予相应的行政处分。

　　第八章 附 则

　　第四十四条 本办法由市政府法制办公室负责解释。
　　第四十五条 本办法自发布之日起施行。

鹤壁市人民政府办公室 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
2003年4月30日印发