关于印发《厦门市旅馆业治安管理信息系统前台管理暂行规定》的通知
福建省厦门市公安局
厦公治〔2005〕4号
关于印发《厦门市旅馆业治安管理信息系统前台管理暂行规定》的通知
各分局、支队、局属相关处室：
根据《福建省特种行业和公共场所治安管理办法》规定，为确保旅馆业治安管理信息系统正常运行，现将《厦门市旅馆业治安管理信息系统前台管理暂行规定》印发给你们，请认真遵照执行。
厦门市公安局
二○○六年一月十二日
厦门市旅馆业治安管理信息系统前台管理暂行规定
为了加强旅馆业治安管理信息系统（简称“系统”）前台管理工作，提高系统应用水平，及时发现、控制和打击违法犯罪，根据《旅馆业治安管理办法》、《福建省特种行业和公共场所治安管理办法》等有关规定，制定本规定。
一、本市所有安装系统的旅馆，要严格遵守本规定，健全落实各项管理制度，保障系统正常运行并发挥作用。
二、严格落实领导和岗位负责人责任制。旅馆必须确定一名领导负责系统管理、维护和应用工作。
三、严格前台操作规则。旅馆安装系统的计算机要保证专机专用，不得安装任何与系统无关的软件，操作人员要严格按照计算机及系统操作规程进行安全操作。
四、严格验证登记制度。对入住旅客，要严格检验其有效证件，做到人证相符，登记内容齐全、准确，不漏登、错登。旅客入住、退宿登记率达到100%。
五、严格相关信息录入和向公安机关传送制度。
（一）及时录入、修改、传送旅馆地址、名称、经营范围等基本情况；
（二）及时录入、修改、传送旅馆法人、负责人、安保部和客房部、前厅部等部门负责人、客房、总台、安保部门的从业人员花名册；
（三）及时录入、传送行李寄存、现金及贵重物品寄存、拾物登记等情况；
（四）及时录入、传送可疑情况报查信息、骚扰登记情况；
（五）及时录入、传送发生的各种治安案件、刑事案件和治安灾害事故的情况，以及系统设置的其他信息；
（六）及时浏览接收各种通知、通缉、通报、协查，并录入、传送接收回执。
六、及时向公安机关传送信息。对旅客入住、退宿信息，要及时录入、传送。因故不能及时录入的，应在1小时内补录、传送。交接班时要检查计算机登记的信息，对未传送的录入信息按规定传送。其他相关信息或信息变更要及时录入、即时传送。
七、认真做好系统日常维护工作。旅馆要建立系统管理使用日志，将每天入退宿人员信息、录入数量与传输情况如实登记。如遇计算机无法录入和传输故障时，应在30分钟内与系统维修单位联系，同时告知当地派出所。
八、旅馆保卫部门负责对系统管理使用情况进行检查，并协助公安机关做好接处警工作。
九、旅馆每月3日前，要对上月入退宿人员的数据进行统计，并经旅馆负责人签字后，将月报表报当地派出所。
十、严格考核奖惩制度。对认真贯彻落实管理规定、协助公安机关抓获犯罪嫌疑人、成绩显著的，由公安机关对旅馆和工作人员给予表彰奖励。对故意不使用旅馆业系统，不录入、不上传或不全面录入、少上传住宿旅客信息等行为，要根据《福建省特种行业和公共场所治安管理办法》第二十五条的规定追究其法律责任。
十一、本规定自公布之日起执行。
附件：《新版厦门市旅馆业治安管理信息系统改造安装和维护说明》
附件：
新版厦门市旅馆业治安管理信息系统改造安装和维护说明
根据《福建省特种行业和公共场所治安管理办法》规定，市公安局根据需要对原有厦门市旅馆业治安管理系统（以下简称“系统”）进行升级改造，由专业公司负责系统前台改造和安装、维护工作。
一、系统改造
系统改造工作主要针对我市原已安装旅馆业信息系统的旅馆，包括在旅馆安装新系统、对新系统进行维护，并为每家旅馆培训前台操作员。
二、建立新系统应配置的设备
（一）系统设备：建立旅馆业治安管理信息系统，保证系统正常使用，各旅馆必须配备符合系统要求的电脑设备：即一台电脑(配置要求在2.0G的CPU、256M内存、40G硬盘以上、光驱、网卡、usb接口)，一条专用网络宽带。
（二）传输网络。系统使用宽带传输，传输费用由旅馆自行与网络公司协议支付方式。
（三）证件专用扫描仪。由于第二代身份证逐步推广，新系统将安装可读写证件信息的扫描仪，以缩短旅客登记时间、减少数据差错。旅馆根据需要，可选择符合系统要求的证件专用扫描仪。
（四）系统前台维护。专业维护公司负责旅馆系统维护工作，维护费用由旅馆与维护公司协议支付。维护公司负责前台系统的安装、两次岗前培训及一年的系统维护。其中一年的系统维护内容包括前台旅馆治安管理软件的使用及硬件维护服务,即对旅馆使用前台治安管理系统过程中出现的软、硬件问题进行处理，保证前台系统的正常运作。维护公司提供24小时服务热线电话，及时响应旅馆前台服务请求。为及时解决问题，原则上维护公司在接到故障电话后，将首先通过电话进行指导排除，若通过电话解答不能解决问题的，则由维护公司派员上门服务。星期一至星期五8：30～18：00，维护公司承诺在接到用户的报修电话后，在1小时内做出技术响应，岛内8小时内修复故障，岛外16小时内修复故障。其他时间公司承诺在接到用户的报修电话后，在2小时内做出技术响应，岛内24小时内修复故障，岛外36小时内修复故障。维护公司对新装系统的旅馆业单位还提供定期上门巡检服务（1次/季/家），每次故障处理和巡检均进行书面登记，并由旅馆进行签字确认。
三、培训
维护公司根据合同的要求将提供两次岗前培训（不包括集中统一培训），共限8人以内，如果超出标准，维护公司按照与旅馆的协议收取培训费用。如旅馆单位由于人员变动，需对新增前台操作员进行专门的前台软件操作培训，可向维护公司提出申请。
四、其他
各旅馆要积极配合维护公司做好信息系统的改造和安装工作，并在系统投入正常运行后按时报送入住人员数据，上传时限不得超过2小时，遇有特殊情况不得超过4小时。若系统使用中出现问题，可直接与维护公司取得联系，对维护公司所提供服务或收费问题不满意，请以书面形式向所在公安分局治安大队或市局治安支队一大队反映。
近年来，因行政不作为引起的纠纷已成为一个法律热点问题，对司法审判和行政执法造成不少困惑。目前我国法律对行政不作为的规制相对比较缺乏，如行政不作为主体的法律责任、行政相对人的救济途径等方面的规定都十分有限，本文拟从因行政不作为所引起的相关主体和责任人所应承担的法律责任方面进行探讨。
一、行政不作为界定
目前理论界对行政不作为没有统一的定论，法理学对于不作为是以行为和法定义务为标准定义的，作为是指行为人积极做出一定动作，直接或间接对客体产生作用；不作为是指行为人消极的、不做出一定动作，不对客体产生作用。[1]对于行政不作为的界定，则以此为基础产生了各种不同的看法，比较典型的意见主要有三种，即法定义务标准、实质不为标准、行为标准、可能性标准。
（一）法定义务标准
法定义务标准以是否违反法定的作为义务为标准，认为行政主体负有法定作为义务但违反该义务而未履行作为义务的行为构成行政不作为。[2]
（二）行为标准
行为标准分为实质不为和程序不为。实质不为标准，即以是否积极做出一定动作为一定行为为标准。认为行政主体消极地不做出一定动作，程序上虽“为”，但实质内容上“不为”，则仍构成行政不作为。程序不为标准，即以是否在程序上表现出积极状态为标准。认为行政主体只有在程序上表现出消极、不作为状态才构成行政不作为。反之，如在程序上表现出积极、作为状态，而不论实质内容上是否“作为”，都构成行政作为。[3]本文较赞同后一种说法，如在行政许可方面，行政主体拒绝或不予受理行为其实是对相对人申请的否定性处理，实为行政作为。
（三）可能性标准
可能性标准以是否具备作为的可能性为标准，认为行政主体只有在负有法定作为义务且具有作为的可能性或能力，而表现出不作为才构成行政不作为。可能性标准具有模糊性，较易成为行政主体不作为的托辞。除了不可抗力，行政追在具有法定义务下不能将能力风险转嫁的行政相对人，且不可抗力也只是免责因素，不影响行政不作为的定性。
结合前两种定义，本文认为行政不作为是指行政主体负有法定的行政作为义务，但未在法定或合理期限内完全履行该义务的违法行为。其内涵包括四点：第一，是一种违法行为。第二，行政主体须负有法定的行政作为义务。第三，迟延履行，即未在法定或合理期限内履行义务。对于期限的具体规定，有法定期限的须在法定期限内履行；没有法定期限的则须综合考虑事件难易程度、客观条件、惯例、有无法定阻却性事由等确定合理期限。第四，不履行或不完全履行。
二、行政赔偿责任
（一）行政赔偿责任必要性分析
我国《国家赔偿法》第3条、第4条中规定行政主体及其工作人员在行使行政职权时造成相对人人身或财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。从该规定可以看出对于因行政不作为造成相对人损害的法律并未有明确规定由国家承担赔偿责任，因此，实践中因行政主体行政不作为造成行政相对人损害的，请求国家赔偿仍然存在一定难度和法律依据。但是从国际情形和社会发展趋势以及法治政府的内在要求来看，对于行政主体及其工作人员因行政不作为引起的行政赔偿责任理应明确纳入国家法律规定之中。
1、国际发展趋势之必然要求。所有建立国家赔偿制度的国家中没有完全排除行政不作为的赔偿责任的例子，如美国《联邦侵权求偿》第1346条规定，政府雇员在职务或工作范围内的疏忽或错误的作为或不作为引起的财产或人身损害属于国家赔偿范畴。[4]在英国行政法中行政不作为属于实质越权的一种，公民对于行政不作为所造成的损害可以请求赔偿损失。[5]行政不作为引起的行政赔偿责任显然已成为国际发展趋势，顺应这一趋势是我国法制改革的必经之路。
2、全面落实宪法原则之必然要求。我国宪法第41条定，公民享有因行政主体侵犯公民权利获得赔偿的权利。 而现行《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等公法律对于行政不作为所引起的行政赔偿责任均无明确规定，这是现行法律体系的空白和漏洞。增加行政不作为所应承担的行政赔偿责任的具体规范成为全面落实宪法原则的内在要求。
3、规范政府权力之必然要求。有权必有责，权力、义务和责任应当基本平衡。如果行政主体经常怠于履行法定义务，各类行政不作为的违法行为没有相应的责任承担机制，这样既对相对人的权益保护不力，同时增长了权力被滥用的几率，助长了权力腐败的滋生，阻碍了法治化的进程。依法行政，建立良好的权力制约机制，合理规范政府权力就应该对违法的行政作为和行政不作为的责任追究进行全面规范。
4、充分保障行政相对人合法权利之必然要求。一般而言，行政相对人在行政不作为案件中处于弱势地位，其因行政主体不作为所受的损害在没有行政赔偿责任的规制下，相对人的权益就很难得到充分保障。因而，行政不作为的行政赔偿责任的确立对于充分保障行政相对人的合法权利就显得尤为重要和迫切。
（二）行政赔偿责任构成要件
1、主体条件是负有法定行政作为义务的行政主体。此种法定义务首先必须是有法律的明确规定，具有国家强制性；其次这种义务是在行政管理和服务领域所产生的义务；再者它是一种积极的作为义务。此种法定义务的产生条件则既包括应当事人申请而产生，也包括行政主体依职权而产生。这里的行政主体既包括行政机关及其工作人员也包括授权或受委托机关及其工作人员。
2、行为条件是行政不作为客观存在。如上所述，行政不作为客观存在包括迟延履行、不履行或不完全履行。即行政主体不在法定或合理期限内完全履行法定义务都构成行政不作为。
3、后果条件是须给特定的行政相对人造成损害，且行政不作为与损害后果之间具有因果关系。第一，损害必须是现实存在的、确定的，包括直接损失和间接损失，但是对于间接损失而言必须是可以确定的、一定会发生的损失。第二，损害的必须是相对人的合法权益。相对人的行为和权益必须是合法的，非法行为和权益不受保障，更无法得到赔偿。第三，损害对象必须是确定的行政相对人。对于不确定的公众所产生的损害，行政主体不承担赔偿责任。第四，行政不作为与行政相对人的实际损害之间有因果关系。有人认为，凡行政不作为是造成损害的直接原因，则行政主体应承担赔偿责任；若不作为知识损害扩大的外部条件，则行政主体不承担赔偿责任。[6]那么，此种因果关系究竟是指直接原因还是间接原因，是外部原因还是内部原因，实践中既不好裁量和认定，也无法对各种具体的复杂情形的案例作出全面、合理的归纳。本文认为，只要行政主体没有积极履行法定义务并客观上造成行政相对人合法权益受损，就推定行政不作为与损害后果之间具有因果关系。这种认定其价值在于，有利于行政相对人请求赔偿，并促使负有法定作为义务的行政主体积极地履行法定义务。
4、无法定的免责事由。如不可抗力、意外事件。不可抗力，即不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。“无意志无意识的行为，不能成为法律行为”[7] ，因而意外事件即非行为人故意或过失而引起损害后果的事件也能成为免责事由。此外，紧急避险、相对人承诺以及相对人已完全获得直接侵权人赔偿的情况下，行政主体的行政赔偿责任也可能得以免除。
三、主要责任人或直接责任人的法律责任
1、纪律处罚
并非所有的行政不作为都需要行政赔偿。如对于尚未造成相对人损害后果的迟延履行或不完全履行的行政不作为，在尚有履行必要性及可能性的前提下，一般可通过行政复议机关或人民法院责令行政主体在一定期限内履行法定义务。但此种情况仍有必要对具体负责执法职责的执法人员进行责任追究，如警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处罚。